شهروند حقوقی| همانگونه که هیچ قانونی نمی‌تواند خلاف قانون اساسی به‌عنوان قانون مادر مصوب شود، هیچ آیین‌نامه یا بخشنامه‌ای نیز نمی‌تواند قانون اساسی و قوانین موضوعه را نقض کند، حتی اگر بخشنامه مصوب یک ر یا ارگان مانند سازمان ثبت اسناد و املاک کشور باشد.
سال 88 با تصویب نهایی اساسنامه جمعیت هلال‌احمر درمجلس شورای اسلامی، قانونگذار محل درآمدهای جمعیت را مشخص کرد که طبق بند الف ماده 17 این اساسنامه 42درصد از درآمد حاصل از حق‌الثبت اسناد رسمي بعد از واگذاری به خزانه به حساب جمعیت واریز می‌شود. این 42درصد چیزی معادل 65درصد از کل بودجه هلال‌احمر است. بودجه‌ای که بیش از 70درصد آن هزینه پرداخت حقوق و مزایای کارپرسنل هلال‌احمر و حق
ایاب و ذهاب داوطلبان این جمعیت است.
پرداخت سهم هلال‌احمر از درآمدهای حاصل از ثبت رسمی نقل‌وانتقالات از پیش از انقلاب مرسوم بوده و این 42درصد قریب 60سال است که پرداخت می‌شود و رویه عادی و قانونی بوده است. تاکنون نیز قانونی درجهت نقض یا نسخ این قانون توسط مراجع قانونگذاری تصویب نشده است.
این رویه قانونی ادامه داشت تا این‌که بحث حدنگار (کاداستر) در سازمان ثبت به صورت جدی مورد پیگیری قرار گرفت. برای تأمین هزینه انجام این عمل قانونی، طبق بند (ت) تبصره قانون بودجه سال 1390 کل کشور مقرر شد؛ به ازای هر قطعه نقشه حدنگاری (کاداستر) 200هزار (000/200) ریال و واگذاری نقشه حدنگاری (کاداستر) به ازای هر هکتار یک‌میلیون و500هزار (000/500/1) ریال دریافت و درآمد حاصل را به حساب درآمد عمومی کشور واریز شود. از وجوه واریزی تا مبلغ 273میلیارد ریال به‌عنوان درآمد اختصاصی به جمعیت هلال‌احمر جمهوری اسلامی ایران و باقیمانده برای اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای سازمان اسناد و املاک کشور اختصاص یابد. تا این‌جای کار هم مشکلی وجود نداشت و اعتراضی هم به این تصمیم قانونی به وجود نیامد، هرچند طی 5سال از اجرای آن تاکنون مبلغ پیش‌بینی‌شده هم محقق نشده است.
قانون حدنگار (کاداستر) در زمستان 93 مصوب و اجرایی شد و طبق ماده 17 این قانون از تاریخ اول فروردین 1394 لازم‌الاجرا شد و مقرر شد صددرصد درآمد ناشی از اجرای آن جهت تأمین هزینه‌های ناشی از اجرای تکالیف مقرر درقانون با ایجاد ردیف خاص به سازمان اختصاص یابد که دراین زمینه نیز مشکلی وجود نداشت و با تصویب و ابلاغ‌شدن آیین‌نامه اجرایی این قانون توسط رئیس قوه‌قضائیه نیز ابهامی در اجرای قانون و ردیف بودجه هلال‌احمر به وجود نیامد.
اما با ایجاد اداره کاداستر درسازمان ثبت اسناد و املاک کشور، این سازمان برای تأمین بودجه مورد نیاز خود تصمیم گرفت طی بخشنامه‌ای به دفاتر اسناد رسمی آنها را مکلف کند تا کلیه درآمدهای ناشی از نقل‌وانتقالات را به حساب کاداستر واریز کنند. این بدان معنا بود که نه فقط درآمدهای ناشی از صدور اسناد الکترونیکی و حدنگاری که 42درصد سهم هلال‌احمر برخلاف قانون و رویه معمول به حساب سازمان ثبت واریز شود. سازمان ثبت در این بخشنامه به قانون و آیین‌نامه اجرایی حدنگاری اسناد کرده و خود را محق دانسته کلیه درآمدهای حاصل از نقل و انتقالات در دفاتر اسناد رسمی را به نفع خود مصادره کند.
اما استدلال‌های سازمان ثبت
دراین رابطه چه بوده است؟
دربخشنامه ارسالی که توسط مدیرکل اداره کل ثبت اسناد و املاک کشور امضا شده، آمده است: با عنایت به لازم‌الاجرابودن ماده 19 آیین‌نامه اجرای قانون جامع حدنگار (کاداستر) کشور در وصول و هزینه درآمدهای مرتبط با این قانون، مقرر است از تاریخ اول شهریور 95 تا اطلاع ثانوی و انجام تغییرات در سیستم پرداخت الکترونیک وجوه در دفاتر اسناد رسمی، حق‌الثبت اسناد مرتبط با املاک، صرفا ازطریق گزینه فعال‌شده بر سیستم POS منصوب در دفاتر اسناد رسمی وصول شود. سردفتر مکلف است؛ ابتدا حق‌الثبت هریک از اسناد مذکور را پس از محاسبه هزینه توسط سامانه ثبت الکترونیک اسناد با انتخاب گزینه «پرداخت کاداستر» روی دستگاه POS با استفاده از کارت بانکی مستقلا پرداخت و سپس در نرم‌افزار پرداخت، مبلغ حق‌الثبت را صفر وارد کرده و سایر هزینه‌های سند را درج و با استفاده مجدد از کارت بانکی پرداخت کند. درمورد وصول حق‌الثبت املاک (بقایای ثبتی) و هزینه پاسخ استعلام به دفاتر اسناد رسمی در استفاده از سیستم پرداخت الکترونیک وجوه، کماکان مطابق رویه جاری اقدام کنند. پرداخت هزینه‌های موضوع این بخشنامه به هر طریق دیگر ممنوع و موجب مسئولیت سردفتر است. مدیران کل ثبت استان‌ها مسئول نظارت بر حسن اجرای این بخشنامه هستند.
همانگونه که ملاحظه می‌شود، استدلال این مدیر سازمان ثبت به موادی از آیین‌نامه اجرایی و قانون حدنگاری استناد کرده است و نگاهی به این مواد قانونی می‌تواند نشان از نوع استدلال سازمان ثبت داشته باشد، زیرا در هیچ‌یک از این مواد قانونی چنین اختیاری که برای تأمین بودجه مورد نیاز خود بخواهد بودجه جمعیت هلال‌احمر را مصادره کند، دیده نشده است.
درماده 19 آیین‌نامه اجرایی قانون حدنگار است که در آن آمده: در اجرای ماده 17 قانون، کلیه درآمدهای ناشی از انجام تکالیف مقرر درمواد 5، 11 و 15 قانون ازجمله تغییرات، انتقالات، تعهدات، معاملات، اعم از قطعی، شرطی و معاملات دیگر و نیز تجمیع، افراز، تفکیک، اصلاحات و غیره و همچنین پاسخ به استعلامات ثبتی و صدور و تعویض اسناد مالکیت حدنگار و فروش نقشه‌های حدنگار که صددرصد آن با ایجاد ردیف خاص به سازمان اختصاص داده شده است، جهت تأمین هزینه‌های جاری و عمرانی مربوط به اجرای این قانون ازجمله ایجاد زیرساخت‌های لازم، ایجاد شبکه تحدید حدود ملی کاداستر، تأمین عکس و نقشه، تهیه سخت‌افزار و نرم‌افزارها و خدمات قراردادی مورد نیاز جهت ایجاد نظام جامع اطلاعات املاک و حدنگار (کاداستر) کشور و ایجاد دفاتر الکترونیک و سایر هزینه‌های مورد نیاز اجرای این قانون هزینه می‌شود.
این ماده قانونی کاملا کلی بوده و همچنین درماده ۵ قانون کاداستر مصوب سال 93 که مورد استناد سازمان ثبت است نیز، آمده است: سازمان مکلف است؛ کلیه اقدامات حقوقی و ثبتی انجام‌شده بر املاک موضوع این قانون اعم از تغییرات، انتقالات، تعهدات، معاملات اعم از قطعی، شرطی و معاملات دیگر، تجمیع، افراز، تفکیک، اصلاحات و غیره را که به صورت رسمی انجام می‌شوند، درنظام جامع به‌طور آنی ثبت کند و پس از تکمیل و بهره‌برداری از نظام جامع، کلیه استعلامات ثبتی را به صورت آنی و الکترونیک پاسخ دهد.
همچنین درماده ۱۱ این قانون نیز آمده که سازمان مکلف است؛ ظرف مهلت 5سال پس از لازم‌الاجراشدن این قانون کلیه اسناد مالکیت دفترچه‌ای را به اسناد مالکیت حدنگار تبدیل کند. برای این منظور کلیه دارندگان اسناد مالکیت دفترچه‌ای اعم از دستگاه‌ها و اشخاص خصوصی مکلفند، در زمان‌بندی مشخصی که در هرمنطقه به وسیله سازمان اعلام می‌شود؛ سند خود را به سازمان ارایه کنند.
در تبصره این قانون نیز مقرر شده که پس از اتمام مهلت 5ساله مذکور ارایه هرگونه خدمات ثبتی به اشخاص منوط به تعویض اسناد مالکیت دفترچه‌ای است.
درماده ۱۵ نیز سازمان مکلف است؛ درصورت تقاضا، نقشه حدنگار را درقبال وصول هزینه مطابق تعرفه قانونی به مالک یا قائم‌مقام وی یا دستگاه‌های اجرایی ذیربط ارایه کند.
با نگاهی دقیق به این قوانین متوجه می‌شویم که قانونگذار درهیچ کجای مواد قانونی فوق‌الذکر که مورد استناد سازمان ثبت نیز بوده، اجازه دخل و تصرف در بودجه هلال‌احمر را نداده است.
آیین‌نامه خلاف قانون است
مصطفی ترک‌همدانی، حقوقدان و وکیل‌پایه یک دادگستری درباره این بخشنامه برای تأمین هزینه‌های هلال که منجر به قطع این هزینه‌ها شده است، در گفت‌وگو با «شهروند» گفت: با عنایت به این‌که درقانون موخری نسبت به لغو منابع درآمدی جمعیت هلال‌احمر مصوبه دیده نمی‌شود، بنابراین آیین‌نامه تصویبی خلاف قانون و چه بسا درصورت مداومت ممکن است مصداق عمل جزایی تصرف غیرقانونی وفق ماده 598 قانون مجازات اسلامی باشد.
این حقوقدان ادامه داد: درماده 598 قانون مجازات اسلامی آمده است که هریک از کارمندان و کارکنان ادارات و سازمان‌ها یا شوراها یا شهرداری‌ها و موسسات و شرکت‌های دولتی یا وابسته به دولت یا نهادهای انقلابی و بنیادها و موسساتی که زیرنظر ولی‌‌فقیه اداره می‌شوند و دیوان محاسبات و موسساتی که به کمک مستمر دولت اداره می‌شوند یا دارندگان پایه قضائی و به‌طورکلی اعضا و کارکنان قوای سه‌گانه و همچنین نیروهای مسلح و مأمورین به خدمات عمومی اعم از رسمی و غیررسمی وجوه نقدی یا مطالبات یا حوالجات یا سهام و سایر اسناد و اوراق بهادار یا سایر اموال متعلق به هریک از سازمان‌ها و موسسات فوق‌الذکر یا اشخاصی که برحسب وظیفه به آنها سپرده شده است را مورد استفاده غیرمجاز قرار دهد، بدون آن‌که قصد تملک آنها را به نفع خود یا دیگری داشته باشد، متصرف غیرقانونی محسوب و علاوه بر جبران خسارات وارده و پرداخت اجرت‌المثل به شلاق تا (74) ضربه محکوم می‌شود و درصورتی که منتفع شده باشد، علاوه برمجازات مذکور به جزای نقدی معادل مبلغ انتفاعی محکوم خواهد شد و همچنین درصورتی که به علت اهمال یا تفریط موجب تضییع اموال و وجوه دولتی گردد یا آن را به مصارفی برساند که درقانون اعتباری برای آن منظور نشده یا درغیرمورد معین یا زاید بر اعتبار مصرف کرده باشد.
مجید انصاری: موضوع ماده 5 قانون جامعه حدنگار ارتباطی به حق‌الثبت مربوط به اسناد رسمی ندارد
غلامرضا تاجگردون:این بخشنامه کاملا خلاف قانون است و حق هلال احمر تضییع می‌شود.
کیومرث داوودی : اختصاص 42 درصد از درآمد حاصل از حق الثبت اسناد رسمی به جمعیت هلال احمرهمچنان معتبر است.
سعید نمکی: در مورد حق‌الثبت‌هایی که موضوع قانون جامع حدنگار نیست، کماکان از اعتبار قانونی برخوردار است و بخشنامه داخلی شماره 110523/95 مورخ 27/5/95 سازمان ثبت اسناد و املاک باید ملغی گردد.
سید رحمت‌ا...اکرمی:قانون جامع حدنگار صرفا بر لزوم ثبت آنی کلیه اقدامات حقوقی و ثبتی است واین موضوع از مصادیق درآمدی قانون جامع حدنگار نیست.
اقدام سازمان ثبت خلاف قانون است
البته دراین رابطه فقط جمعیت هلال‌احمر نیست که معتقد است رفتار و اقدام سازمان ثبت و اسناد املاک کشور را خلاف قوانین دانسته، بلکه مقامات و مسئولان ذیربط دراین رابطه نیز به رفتار رخ‌داده انتقاد داشته و آن را خلاف قانون تشخیص داده‌اند.
حجت‌الاسلام مجید انصاری، معاون حقوقی ریاست‌جمهوری در رابطه با بخشنامه و استدلال سازمان ثبت درپاسخ به نامه جمعیت هلال‌احمر آورده است که «با توجه به این‌که ماده 17 قانون جامع حدنگار ناظر به درآمدهای حاصل از اجرای قانون جامع حدنگار است و حق‌الثبت‌هایی که موضوع قانون مذکور نیست....... موضوعا ازقانون جامع حدنگار خارج است. همچنین حق‌الثبت معاملاتی که براساس سند جدید تک‌برگی صادر می‌شود». این مقام حقوقی درخاتمه تأکید داشتند: ماده 5 قانون جامعه حدنگار راجع به اقدامات حقوقی و ثبتی انجام‌شده بر املاک موضوع قانون برای ثبت درنظام جامع و پاسخ به استعلامات ثبتی به صورت آنی و الکترونیک است و ارتباطی به حق‌الثبت مربوط به اسناد رسمی ندارد.
کیومرث داوودی معاون فنی و حسابرسی امور عمومی و اجتماعی دیوان محاسبات کشور نیز دراین رابطه پاسخ داده است که «...... نظر به اطلاق حکم بند (یک) ماده (17) قانون اساسنامه جمعیت هلال‌احمر مصوب 1367 مبنی بر اختصاص 42درصد از درآمد حاصل از حق‌الثبت اسناد رسمی به جمعیت هلال‌احمر، مادام که توسط قانون موخر نسخ و لغو نشده، معتبر است لیکن، درآمد موضوع ماده (17) قانون جامع حدنگار (کاداستر) کشور مصوب 1393 انصرافی به حق‌الثبت اسناد رسمی که در اجرای قانون ثبت اسناد و املاک کشور وصول می‌شود، ندارد. بنا به مراتب فوق، چنانچه بخشنامه مورد بحث انسداد منبع درآمدی موضوع بند (1) ماده (17) قانون اساسنامه جمعیت هلال‌احمر گردد، موضوع قابل پیگیری و اصلاح یا ابطال آن درمرجع صالح خواهد بود».
دکتر نمکی معاون محترم امور اجتماعی سازمان برنامه و بودجه نیز با غیرقانونی‌دانستن اقدام سازمان ثبت مقرر داشته‌‌است: «مطابق اعلام‌نظر معاونت حقوقی رئیس‌جمهوری، ماده 17 قانون جامع حدنگار ناظر به درآمدهای حاصل از اجرای قانون جامع حدنگار است و با وجود مفاد بخشنامه داخلی سازمان ثبت اسناد و املاک، حق‌الثبت‌هایی که موضوع قانون جامع حدنگار نیست، موضوعا از قانون فوق خارج است و مشمول ردیف درآمدی 140111 است و همچنین حق‌الثبت معاملاتی که براساس سند جدید تک‌برگی صادر می‌شود نیز، باید به ردیف 140111 واریز گردد». وی همچنین معتقدند: «لذا بند یک ماده (17) قانون اساسنامه جمعیت هلال‌احمر که یکی از منابع مالی صندوق را 42درصد از درآمد حاصل از حق‌الثبت اسناد رسمی اعلام کرده است، درمورد حق‌الثبت‌هایی که موضوع قانون جامع حدنگار نیست، کماکان از اعتبار قانونی برخوردار است و بخشنامه داخلی شماره 110523/95 مورخ 27/5/95 سازمان ثبت اسناد و املاک باید ملغی گردد». دکتر اکرمی معاون محترم نظارت مالی و خزانه‌دار کل کشور نیز در واکنش به این مشکل پاسخ داده‌اند: «..... با توجه به بررسی‌های به عمل آمده و برگزاری جلسه درخصوص موضوع دراین معاونت ماده (5) قانون جامع حدنگار صرفا بر لزوم ثبت آنی کلیه اقدامات حقوقی و ثبتی انجام‌شده بر املاک موضوع این قانون.... که به صورت رسمی انجام می‌شوند، اشاره دارد که این موضوع از مصادیق درآمدی قانون جامع حدنگار به نظر نمی‌رسد، چراکه با عنایت به قید عبارت «که به صورت رسمی انجام می‌شوند»، درماده فوق معید این موضوع است که کما‌فی‌السابق مجموعه اقدامات موضوع ماده (5) یادشده جزو مصادیق حق‌الثبت اسناد رسمی باشد». غلامرضا تاجگردون: نیز در این مورد در نامه ای به رئیس دیوان محاسبات کشور نوشته است: که این بخشنامه کاملا خلاف قانون است و حق هلال احمر تضییع می‌شودلطفا سریع ورود کنید، جلوی امر گرفته شود.