فروغ فکری| از آسمان شهر چه باقی مانده جز انبوهی برج؟ جز ساختمان‌های بی‌قواره و خیابان‌های باریک. کلان‌شهرهای‌مان سال‌هاست چیزی جز افزایش جمعیت بدون برنامه‌ریزی نداشته‌اند. درآمدهای شهرداری برای اداره شهر کافی نبوده و برای همین هم دست‌به‌دامان فروش تراکم ساختمانی شده‌اند. برج‌ها در زمین‌های کوچک و در کوچه‌های کم‌جا آنچنان بلند شده‌اند که زمینش رنگ آفتاب نمی‌بیند. براساس آمار، 275بنای بیش از ۱۱طبقه در معابر 6 تا ۱۲متری پایتخت ساخته شده است. ساخت‌وسازهایی که براساس مصوبات کمیسیون ماده پنج، در فاصله سال‌های ۸۸ تا ۹۴بیشترین تعداد مصوبات این کمیسیون به ترتیب مربوط به مناطق یک با ۶۳مورد، 6 با ۲۵مورد، سه با ۲۴مورد و دو با ۱۴مورد بوده که حجم زیادی از بناهای بلندمرتبه را به خود اختصاص می‌دهند. منطقه ۲۲ هم با ۷۱پروانه، ساختمان‌هایی بلندمرتبه و متراکم‌تر از سایر مناطق تهران دارد. ساختمان‌هایی که واکنش عباس آخوندی، وزیر راه‌وشهرسازی را به همراه داشته «منطقه ۲۲، منطقه فاجعه توسعه مدیریت شهری ایران است و همین یک جمله برای این منطقه کفایت می‌کند. در این منطقه نه طرح تفصیلی رعایت شد، نه طرح جامع. آنچه رعایت شده نظرات خودسرانه مدیریت شهری بوده است. اصلا در طرح تفصیلی چنین چیزهایی که آن‌جا اجرا شد، نداشتیم. ما در طرح تفصیلی ساختمان ۳۰طبقه به بالا نداشتیم، اما در منطقه ۲۲ این کار را انجام دادند.»
طي اين سال‌ها، شهرداری‌ها متناسب با نياز مالي اداره شهرها، ستون بودجه‌هاي سالانه‌شان را بر اخذ دو نوع از مخرب‌ترين درآمدهاي ناپايدار تحت‌عنوان «عوارض فروش تراكم ساختماني» و «عوارض تغيير كاربري» پايه‌ريزي كرده‌اند، به طوري كه در تهران مجموعه عوارض ساخت‌وساز –كه عمده آن در تراكم و كاربري خلاصه مي‌شود با سهم حداقل 40درصدي از كل منابع مالي شهرداري، ستون بودجه شهر را شكل مي‌دهد. برای همین هم لایحه‌ای از سوي وزارت كشور پيش‌بيني شده که سهم «عوارض فروش تراكم و تغيير كاربري» در بودجه شهرداري‌هاي هشت كلان‌شهر كشور در دوره پنج‌ساله، از متوسط 35درصد كنوني به 13درصد برسد. شهرداران كلان‌شهرهاي كشور مكلفند در ازاي كاهش سقف درآمدي از محل عوارض ساخت‌وساز، سهم عوارض «نوسازي» كه درحال‌حاضر معادل 2/2درصد كل بودجه سالانه شهرداري‌هاست را به 35درصد افزايش دهند. پيش‌بيني شده با كاهش سهم عوارض ساخت‌وساز و افزايش عوارض نوسازي، سهم درآمدهاي ناپايدار در بودجه شهرداري‌ها بعد از پنج‌سال از 55درصد كنوني به 20درصد كاهش يابد.
پیش‌نویس لایحه «مدیریت پایدار درآمد و هزینه شهرداری‌ها»، آن‌طور که ماهنامه تخصصی شهرداری‌های کشور نوشته، بعد از دوسال چکش‌کاری در کمیته‌‌های کارشناسی هیأت دولت، برای بررسی نهایی، در ماه‌های پایانی سال گذشته روانه کمیسیون خاص امور تهران و کلان‌شهرها شده. آنچه دولت برای «تسویه» بودجه شهرداری‌ها از درآمدهای مخرب– عوارض تراکم و تغییر کاربری - تدارک دیده، رفع هفت نارسایی مالی در اداره کلان‌شهرها را دنبال می‌کند. این لایحه 13کانال درآمدی - شامل منابع جدید و تقویت منابع قبلی - در اختیار شهرداری‌ها می‌گذارد که مهمترین آن «اخذ عوارض 10درصدی از فروش بنزین به نفع تأمین مالی مترو کلان‌شهرها»ست.
محمد امامی‌امین، معاون توسعه منابع سازمان شهرداري‌ها و دهياري‌هاي وزارت کشور هم پیشتر به روزنامه دنیای اقتصاد گفته بود: «سهم عوارض ساختماني طي سال‌هاي 1389 تا 1392 بیانگر آن است که در‌سال 1389 سهم عوارض ساختمانی از مجموع درآمدهای شهرداری‌ها حدود 32درصد، در سال 1390 حدود 34 درصد، در سال 1391 حدود 31درصد و در سال 1392 اين سهم حدود 35درصد را شامل مي‌شود که با تصويب لايحه درآمدهای پایدار شهرداری طي یک دوره پنج‌ساله سهم این درآمد ناپایدار به 13درصد در بودجه شهرداری‌ها كاهش مي‌يابد. امامی همچنین به منابع عمده و درآمدهاي اصلي شهرداري اشاره می‌کند که در ماده يك لايحه در قالب هشت محور اصلی پیش‌بینی شده است. «این محورها شامل درآمدهای ناشی از عوارض، درآمد ناشی از بهاي خدمات، پرداخت‌هاي دولت بابت جبران بخشي از هزينه خدمات عمومي و توسعه زيرساخت‌ها، درآمد ناشی از ماليات‌‌ها و عوارض توأم با ماليات، درآمد حاصل از جرایم و تخلفات، واگذاري دارايي‌‌‌هاي مالي و سرمايه‌اي و ساير منابع، درآمد حاصل از سرمايه‌گذاري و مشاركت و كمك‌هاي اشخاص حقيقي و حقوقي و ساير درآمدهايي كه به موجب قوانين و مقررات مربوط تعیین می‌شود، است.»
زور پایدار
«این لایحه درآمد پایدار شهری نیست، بلکه زور پایدار است.» کمال اطهاری، اقتصاددان منتقد این لایحه در گفت‌وگو با ما نه‌تنها این لایحه را اتفاقی مثبت نمی‌داند، بلکه آن را ادامه‌دهنده شرایط قبل می‌داند. «درآمد پایدار معنا دارد. این‌که شهر چگونه اقتصاد پایدار داشته باشه که از مازاد آن بتوان عوارض گرفت را باید تعریف کرد. در این لایحه آنچه رخ داده این است که می‌خواهند از همه عوارض بگیرند. متاسفانه دانشگاه‌ها و جناح‌های سیاسی در این سال‌ها نتوانستند بعد از این مدت اقتصاد پایدار برای شهر ایجاد کنند و در نتیجه دچار فئودالیسم نوینی شده‌اند که براساس آن فقط می‌خواهند عوارض بگیرند.»
اطهاری معتقد است که مجموعه به رانت عادت کرده است. عادتی که تنها راهکار رهایی از آن این است که دانشگاه استقلال داشته باشد و رانت را بین جناح‌های سیاسی توزیع نکنند، تا بتوان با انباشت دانش به نتیجه مطلوب دست یافت. «سال‌هاست آسیب‌شناسی دقیقی در این‌باره انجام نگرفته. ما از دوره ریاست آقای ملک‌مدنی در شهرداری تهران به صورت مستقیم این موضوع را مطرح کردیم که باید برنامه‌های مدونی برای اقتصاد پایدار تنظیم شود، اما هیچ‌کس توجه نکرد. در این لایحه روی کسب درآمد از بنزین و مواردی از این دست تاکید شده. تمام این موارد درآمد برون‌زای یک شهر است، نه درآمد درون‌زای شهری. شهر باید کالای قابل مبادله با داخل و خارج تولید کند تا بتواند درآمد پایدار داشته باشد. درحال حاضر شهری چون تهران 20میلیارد دلار ارزآوری دارد، اما کجای این درآمد برای ایجاد درآمد پایدار و ثابت مورد استفاده قرار گرفته؟»
اطهاری می‌گوید: بسیاری از ساکنان تهران در مسکن رانتی زندگی می‌کنند و شهرداری هم از فروش شهر به کسب درآمد رسیده است. حالا فقط ارزش‌افزوده را افزایش می‌دهند بدون آن‌که اثر مثبتی روی زندگی مردم و آینده کلان‌شهرها برجاگذارند.
قوانین بالادستی
اصلاح شود
«تکلیف‌مان با قوانین بالادستی مشخص نیست.» علی صابری، عضو شورای شهر تهران می‌گوید: هنوز هم برای تامین درآمد پایدار تکلیف‌مان با قوانین بالادستی مشخص نیست. «قوانین موجود هم می‌گویند شهرها خودشان هم باید بتوانند خود را اداره کنند، هم این‌که باید کمک‌های گوناگون دریافت کنند.»
از سویی قانون از سال ٦٢ و در تبصره ٥٢، وظیفه تامین درآمد پایدار شهرداری‌ها را برعهده دولت گذاشته است. دولت مکلف شده در 6 ماه لایحه درآمد پایدار شهرداری‌ها را به مجلس شورای اسلامی ارایه دهد، اما هر دولتی که آمده این کار را انجام نداده است.
صابری می‌گوید: درحال حاضر 60 تا 70درصد آرای دیوان کشوری درباره ابطال مصوبات شوراست. «مشکل اصلی ما دقیقا وجود تناقضاتی است که در متن قوانین ما از سویی و در عملکرد گردانندگان شهری از سوی دیگر وجود دارد. برای مثال آقای قالیباف در نخستین مناظره‌ای که دیدیم، حرفی زد که سراسر تناقض بود. در جایی گفت اگر رئیس‌جمهوری شوم کار را به دست مردم می‌سپارم و در جای دیگر به آقای روحانی تاخت و گفت به‌عنوان رئیس‌جمهوری فقط در مرکز نشسته و به شهرهای دیگر سفر نمی‌کند. این حرف تناقض کار آقای قالیباف را نشان می‌دهد. اگر قرار است کار را واگذار کنی رفتن به روستا چه فایده‌ای دارد؟» این عضو شورا معتقد است: مشکل این‌جاست که هرکس از زاویه کاری خودش به مسائل نگاه می‌کند. شهردار تا وقتی شهردار است می‌گوید عملکردش درست است و وقتی به سمتی چون ریاست‌جمهوری رسید به شهرداری می‌تازد که این اتفاق اصلا درست نیست. «همگی می‌دانیم دولت ما فدرال نیست و سیستم مرکزی آن را اداره می‌کند. در نتیجه این‌که بخواهیم بگوییم به راحتی می‌توانیم معضل کسب درآمد در کلان‌شهرها را حل کنیم، خیال باطلی است. این وضع باید به صورت کلان حل‌وفصل شود. بخش بزرگی از درآمد شهرداری‌ها به راحتی دریافت نمی‌شود. وقتی از مالیات، عوارض، مالکیت بر ارزش افزوده صحبت می‌کنیم، به این نکته توجه نداریم که مردم آنها را نمی‌شناسند و ما باید به جای آن‌که هر چهار‌سال یکبار مناظره پخش کنیم، این وظایف را در طول این سال‌ها به مردم آموزش می‌دادیم. برای پرداختن به این موارد نیازمند محکم‌‌کردن فرهنگ عمومی و زبان ساده و قابل‌فهم هستیم تا مردم با آن ارتباط برقرار کنند.»
به‌گفته صابری در تمام این سال‌ها برای تغییر این رویه و اثرگذاری در قوانین بالادستی، هیچ کاری در شورایعالی استان‌ها انجام نگرفته. این درحالی است که از طریق این شورا می‌توانستیم در قوانین بالادستی اثرگذار باشیم. شورایی که به اندازه عمر شوراها سن دارد و دقیقا به اندازه عمر شوراها هم از آن استفاده نشده است.
مالیات، روش اصلی کسب درآمد
اردیبهشت امسال، قانون مالیات بر ارزش افزوده 9ساله شد. سال۸۷ کمیسیون اقتصادی این قانون را تصویب کرد و پس از موافقت مجلس با اجرای آزمایشی آن به‌مدت ۵سال، در خرداد همان‌سال به تایید شورای نگهبان رسید. بر این اساس، سال۱۳۹۲ پایان آزمایشی قانون بود، اما مجلس شورای اسلامی دوره آزمایشی را تا پایان سال ۱۳۹۲ تمدید کرد. قانون مالیات بر ارزش افزوده آن‌قدر اهمیت دارد که تحقیقات بسیاری هم به آن پرداخته. مثل تحقیق حسین رساقامت با نام «نقش مالیات بر ارزش افزوده در نظام درآمدی شهرداری‌ها»: «قانون مالیات بر ارزش‌افزوده، از پیشرفته‌ترین و بهترین قوانینی است که در سال‌های اخیر در سیستم اقتصادی و نظام مالیاتی کشور وضع شده است. اگر معضلات پیش‌روی آن برداشته شود، وابستگی دولت به منابع نفتی و شهرداری‌ها به منابع درآمدهای ناپایدار کاسته خواهد شد. همچنین اجرای این قانون باعث شفاف‌سازی نظام اقتصادی و به وجود آمدن عدالت اجتماعی و سیاسی در جامعه می‌شود. با عنایت به این موضوع، ارتقای نقش درآمد حاصل از مالیات بر ارزش افزوده در بین منابع درآمدی شهرداری‌ها باعث رونق اقتصادی شهر می‌شود.»
رساقامت در ادامه تحقیقش بر این مورد تأکید دارد که برای عملی کردن اهداف قانون مالیات بر ارزش‌افزوده، شهرداری‌ها نقش اساسی و مهمی را دنبال می‌کنند. «شهرداری‌ها می‌توانند با آموزش شهروندان، در ارتباط آنها با توسعه و آبادانی شهرها و نقش و جایگاه مالیات بر ارزش افزوده بر بهبود وضع اقتصاد شهر، باعث جلب اعتماد شهروندان شده و مقدمات لازم نسبت به پرداخت به موقع این مالیات را فراهم کند. اگرچه شیوه‌های گوناگونی برای نیل به اعتماد پایدار شهروندان به مدیران شهری و افزایش مشارکت شهروندان وجود دارد، اما به‌طور یقین مهمترین آنها، ایفای نقش خلاقیت از سوی مدیریت شهری برای تامین هزینه‌های شهر است.» هرچند رساقامت بر مالیات بر ارزش افزوده تاکید دارد اما همچنان بر این مورد هم تاکید دارد که مدیران شهری می‌توانند راهکارهای جدید و بدیعی برای کسب درآمد ارایه کنند تا تمام هزینه‌های شهر به‌طور مستقیم، از مردم دریافت نشود. «شفافیت، پاسخگویی و کارآمدی نظام تشخیص و وصول درآمدهای مالیاتی، تاثیری مستقیم بر میزان مالیات اخذشده و رعایت عدالت مالیاتی دارد. همکاری شهرداری‌ها با سازمان امور مالیاتی برای طراحی نظام بهینه اخذ مالیات بر ارزش افزوده، می‌تواند فصلی جدید در تامین درآمدهای پایدار برای شهرداری‌ها محسوب شود.»
مالیات بر ارزش افزوده در بودجه سال ۹۴شهرداری تهران، دومین منبع بزرگ تامین منابع مالی شهر تهران محسوب می‌شود. از آن‌جا که این منبع مالی یکی از پایدارترین منابع درآمدی برای اداره شهر است، سهم و میزان آن در بودجه افزایش پیدا کرد، به‌طوری که سهم این منبع مالی با ۳۰درصد افزایش، از حدود ۱۶درصد در بودجه ۹۳ به نزدیک ۲۰درصد در لایحه بودجه ۹۴ معادل 3هزارو۳۸۹میلیارد تومان رسیده است. اما قرار است در برنامه ششم توسعه درآمد مالیات بر ارزش افزوده از مجموع درآمدهای شهرداری تهران حذف و به استانداری‌ها تخصیص داده شود.
هما موذن جمشيدي و نعمت‌الله اکبري هم در تحقیقی با عنوان «ماليات بر ارزش افزوده منبع درآمدي پايدار براي مديريت شهرها» (مطالعه موردي کلان‌شهر اصفهان) اهمیت دریافت مالیات بر اداره شهر اصفهان را بررسی کرده‌اند. براساس این تحقیق بيش از ٨٠درصد درآمد شهرداري‌ها به ويژه کلان‌شهرها از محل درآمدهاي ناپايدار تامين مي‌شود. «منابع درآمدي شهرداري‌ها در طول دوره‌هاي مختلف داراي وزن‌هاي متفاوتي بوده است. سهم كمك‌هاي دولتي در سال‌هاي قبل از ١٣٦٢، سير صعودي داشته است. ولي براساس طرح خودكفايي شهرداري‌ها مصوب قانون بودجه سال ١٣٦٢ مقرر شد تا شهرداري‌ها طي يك برنامه‌ريزي سه‌ساله به خودكفايي برسند. از آن پس سهم کمک‌ها از ناحيه دولت سير نزولي را آغاز كرده است.»
خودكفايي شهرداري‌ها و حركت در جهت كاهش وابستگي آنها به منابع اعتباري دولتي، از سياست‌ها و خط‌مشي‌هاي اساسي در برنامه‌هاي اول، دوم و سوم كشور بود. همزمان با كاهش كمك‌هاي دولت به شهرداري‌ها و اعمال سياست‌هاي خودكفايي سازمان‌هاي محلي، شهرداري‌ها جهت تامين هزينه‌هاي شهري به شيوه‌هاي مختلفي متوسل شدند که مهمترين و عمومي‌ترين اين شيوه‌ها وضع عوارض جديد يا گسترش عوارض موجود بوده. «مأخذ قانوني منابع درآمدي شهرداري‌ها به دو مرجع بر مي‌گردد: مصوبات شوراي اسلامي شهر و قوانين مصوب مجلس شوراي اسلامي. با این وجود در سال‌هاي اخير، بيشترين منبع درآمدي قابل‌اتكاي شهرداری‌هاي كشور جهت تامين هزينه‌هاي شهري، عوارض بر ساختمان‌ها، فروش تراكم و تغيير كاربري اراضي بوده است.» زمین‌هایی که دیگر به روز اول برنمی‌گردند و ساختمان‌هایی که نمی‌توان ویران‌شان کرد یا حتی سهم آرامش رفته از کلان‌شهرها را از آنها پس گرفت.