مجيد عبدالهي دكتراي برنامه‌ريزي شهري پژوهشگر ايمني و مديريت بحران

وقوع بلاياي طبيعي نظير سيل، زلزله و غيره غالبا تأثيرات مخربي بر سكونتگاه‌هاي انساني باقي گذارده و تلفات و خسارات سنگيني بر ساكنان آنها وارد ساخته است. در اين ميان مهم‌ترين مسأله وجود پتانسيل خطر حاكم هر منطقه است كه هر لحظه احتمال آزاد شدن آن نيز مي‌رود؛ لذا از ديدگاه ايمني بهترين و مناسب‌ترين اقدام لازم جداسازي انسان از منطقه خطر است، چرا كه نمي‌توان خطر را محدود يا به‌طور كامل تحت كنترل درآورد. در مباحث شهرسازي و ارتباط آن با مديريت بحران يكي از موضوعات مهم و قابل‌ تامل مبحث بافت‌هاي فرسوده شهري است كه همواره دغدغه‌هايي را بين مديران شهري و دست‌اندركاران مديريت بحران شهري ايجاد کرده است؛ لذا به‌منظور مقابله و پاسخگويي به بحران‌هاي احتمالي و لزوم اتخاذ تصميم سريع، صحيح و اجراي عمليات موثر در اين بافت‌ها ضرورت دارد مجموعه‌اي از اقدامات و برنامه‌ها قبل، هنگام و بعد از بحران صورت ‌گيرد. اين برنامه‌ها در چارچوب سياست‌هاي كلان و چشم‌انداز مطلوب مديريت بحران به وسيله مشاهده سيستماتيك بحران‌ها و تجزيه و تحليل آنها در جست‌وجوي يافتن ابزاري است كه به‌واسطه آنها بتوان از بروز بحران‌ها پيشگيري يا در صورت بروز آن درباره كاهش آثار آن، ايجاد آمادگي لازم براي مقابله، امدادرساني سريع و بهبود اوضاع در شرايط اضطرار اقدام کرد.
آمارها حکایت از این دارد که 18‌میلیون نفر از جمعیت شهری ایران در محدوده بافت‌های فرسوده و تاریخی شهرها و سکونتگاه‌های غیررسمی سکونت دارند. از منظر وسعت، این محدوده‌ها 130هزار هکتار از مساحت شهرها را به خود اختصاص داده‌اند که 53‌هزار هکتار آن محدوده سکونتگاه‌های غیررسمی و مابقی بافت‌های فرسوده و تاریخی است. وجود نزدیک به 2میلیون واحد مسکونی نامقاوم در روستاهای کشور که بافت فرسوده روستایی تلقی می‌شوند نیز توجه به سکونت 8 میلیون نفری روستاییان در این بافت‌ها از منظر خطرپذیری در برابر حوادث را ضروری می‌سازد. نگاهی به این آمار از منظر مساحت و پوشش جمعیتی و شرایط کالبدی و شهرسازی نگرانی‌های جدی در زمینه مدیریت بحران در این محدوده‌ها را نشان می‌دهد و لزوم تغییر نگاه و اتخاذ تدابیر موثر و کارآمد‌تر را ضروری می‌سازد.
مفاهيم مرتبط با بافت‌هاي فرسوده شهري
4-1 تعريف و شاخص‌هاي شناسايي انواع بافت
مطابق مصوبات شورايعالي شهرسازي و معماري کشور بافت‌های كهنه، فرسوده و نابسامان شهري كه در هسته مركزي يا لايه‌هاي مياني شهرها واقع و نيازمند دخالت و ساماندهي هستند، به لحاظ ويژگي‌هاي فضايي، كالبدي و ارزشي، همسان نیستند و تعاريف زير آنها را از هم متمايز مي‌كند:  
بافت‌هاي تاريخي: ابنيه و فضايي كه قبل از 1300هجري شمسي شكل گرفته و به ثبت آثار ملي رسيده يا قابليت ثبت شدن را دارا است (مانند مجموعه ميدان نقش جهان و پيرامون آن) تماما واجد ارزش فرهنگي - تاريخي است. در مورد اين‌گونه بافت‌ها، ضوابط و مقررات سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري ملاك عمل است.
بافت قديم: آن بخش از بافت‌هاي شهري را شامل مي‌شود كه قبل از 1300 شكل گرفته، ولی به دليل فرسودگي كالبدي و فقدان استانداردهاي ايمني، استحكام و خدمات و زيرساخت‌هاي شهري با وجود برخورداري از ارزش‌هاي هويتي از منزلت مكاني و سكونتي پايين برخوردارند. مداخله در اين‌گونه بافت‌ها يا ساير بافت‌هاي شهري متفاوت است و اقدامات از نوع بهسازي، روانبخشي و نوسازي خواهد بود كه در قالب طرح‌هاي ويژه به اجرا درمی‌آید. (تعاريف مندرج در موارد 6و7 اساسنامه شركت مادرتخصصي عمران و بهسازي شهري- مصوب هيأت وزيران)
بافت فرسوده: بافت فرسوده شهري به عرصه‌هايي از محدوده قانوني شهرها اطلاق مي‌شود كه به دليل فرسودگي كالبدي، عدم برخورداري مناسب از دسترسي سواره، تاسيسات، خدمات و زيرساخت‌هاي شهري، آسيب‌پذير و از ارزش مكاني، محيطي و اقتصادي نازلي برخوردار است. اين بافت‌ها به دليل فقر ساكنان و مالكان آنها امكان نوسازي خودبه‌خودي ندارند و نيز سرمايه‌گذاران انگيزه‌اي جهت سرمايه‌گذاري در آن ندارند. معيارهاي اساسي ‌شناسايي و تشخيص اين‌گونه بافت‌ها در ادامه ارایه مي‌شود.
4-2 ويژگي عمومي بافت‌هاي فرسوده
الف) عمر ابنيه: ساختمان‌هاي موجود در اين‌گونه بافت‌ها عمدتا‌ قديمي است يا فاقد استاندارد بودن آنها از ظاهر ساختمان قابل تشخيص است. ابنيه اين بافت‌ها عمدتا تاب مقاومت در مقابل زلزله‌اي با شدت متوسط را ندارد.
ب) دانه‌بندي و تعداد طبقات: ابنيه مسكوني واقع در اين‌گونه بافت‌ها عمدتا ريزدانه و اكثر آنها يك يا دو طبقه هستند.
ج) نوع مصالح: مصالح به‌كار رفته در اين‌گونه بافت‌ها عمدتا از انواع خشتي، آجر، چوب يا آجر و آهن بدون رعايت اتصالات افقي و عمودي است.
د) وضعيت دسترسي‌ها: بافت‌هاي فرسوده كه عمدتا بدون طرح قبلي ايجاد شده‌اند، عمدتا از ساختاري نامنظم برخوردارند و دسترسي‌هاي موجود در آنها عمدتا پياده است، به‌گونه‌اي كه اكثر معابر آن بن‌بست يا با عرض كمتر از 6 متر و ضريب نفوذناپذيري در آنها كمتر از 30درصد است. مساحت عرصه ابنيه واقع در اين بافت‌ها عمدتا كمتر از 200متر مربع است.
ه) وضعيت خدمات و زيرساخت‌هاي شهري: بافت‌هاي فرسوده به‌لحاظ برخورداري از خدمات، زيرساخت‌ها و فضاهاي باز، سبز و عمومي دچار كمبودهاي جدي‌ هستند.
و) شاخص‌هاي كيفي: مسأله جمعيت‌پذيري بافت‌ها، حريم گسل‌ها، مسير قنات‌ها، روددره‌ها و بافت‌هاي روستايي درون‌شهري و... از ديگر مسائلي است كه در تعيين بافت‌هاي فرسوده موثر است.
4-3 شاخص‌هاي شناسايي بافت‌هاي فرسوده و آسيب‌پذير
بافت‌هاي آسيب‌پذير براساس بلوك آسيب‌پذير تعريف می‌شود و بلوك آسيب‌پذير بلوكي است كه حداقل يكي از شرايط سه‌گانه زير را داشته باشد.
الف) بلوكي كه داراي حداقل 50‌درصد بناهاي فرسوده نامناسب به‌لحاظ زيستي و سكونتي يا آسيب‌پذير باشد. بناهاي فرسوده يا آسيب‌پذير حداقل يكي از شرايط دوگانه زير را بايد داشته باشد.
1- بنايي كه فاقد سيستم سازه‌اي باشد (سازه بتوني، فولادي يا شناژهاي تحتاني، قائم و فوقاني) به تشخيص كارشناس رسمي ساختمان
2- بنايي كه در اجراي آن مفاد آيين‌نامه 2800 رعايت نشده باشد يا قابليت انطباق با آيين‌نامه مذكور را نداشته باشد.
ب) بلوكي كه حداقل 50‌درصد املاك آن مساحتي كمتر از 200 متر مربع داشته باشد.
ج) بلوكي كه حداقل 50‌درصد عرض معابر آن (قبل از اصلاحي) بن‌بست يا با عرض كمتر از 6 متر باشد يا ضريب نفوذناپذيري آن كمتر از 30/0 باشد.

مديريت بحران و بافت‌هاي فرسوده شهري
با اين توصيف كلان از چارچوب‌هاي حاكم بر مديريت بحران  و مفاهيم بافت‌هاي فرسوده شهري مي‌توان اذعان کرد كه در فضاهاي شهري استقرار سيستم يكپارچه مديريت بحران نيازمند نگاه سيستمي است. برخي از فضاهاي شهري نيز نيازمند توجه خاص و ويژه در پهنه شهر است. يكي از اين مناطق بافت‌هاي فرسوده شهرهاست كه برنامه‌ريزي دقيق و حساب‌شده‌اي براي تامين ايمني اين بافت‌ها لازم است. كارايي و پويايي سيستم مديريت بحران و ارایه خدمات ايمني و امداد به شهروندان ساكن در اين بافت‌ها نيز شرايط خاصي را مي‌طلبد. براي مقابله با حوادث غيرمترقبه در شهرها توجه به شرايط زیر راهگشا خواهد بود:  
1- وضعيت استقرار كاربري‌هاي شهري به‌واسطه مطلوبيت و سازگاري كاربري‌ها با يكديگر
2- شرايط استقرار و وضعيت تاسيسات حياتي و زيرساخت‌هاي شهري اعم از شبكه‌هاي آب، برق، گاز، ارتباطات
3- نحوه دسترسي به بافت‌هاي شهري و شبكه ارتباطي شهر به‌لحاظ سلسله مراتب و قابليت اطمينان و جايگزيني آنها هنگام بروز بحران
4- تراكم و وضعيت بافت‌هاي شهري به لحاظ نفوذپذيري و عمر بناها و تاسيسات موجود
بافت‌هاي فرسوده شهري نيز به دليل دارابودن شرايط ويژه آسيب‌پذيري بالايي دارند. پتانسيل و ارزيابي خطر حاكم در اين بافت‌ها نشان مي‌دهد كه در زمينه مديريت بحران و مقابله با حوادث احتمالي به دليل شرايط زير توجه به اين بافت‌ها ضرورت بيشتري مي‌يابد.
1- از منظر شهرسازي و فني و مهندسي
   استفاده از مصالح غيراستاندارد و كم‌دوام
   بالابودن عمر بناها و تاسيسات واقع در محدوده اين بافت‌ها
  پايين‌بودن سطح رعايت اصول و ضوابط فني و مهندسي در ساخت‌وسازهاي واقع در محدوده بافت‌هاي فرسوده
  باريك‌بودن عرض معابر و شبكه‌هاي دسترسي در بافت‌هاي فرسوده و ايجاد مسأله در امر امداد‌ونجات
  عدم وجود تاسيسات پايه شهري ازجمله شبكه‌هاي اطفای حريق و امداونجات در بافت‌هاي فرسوده شهري
   فرسودگي تاسيسات زيربنايي و پايه موجود در اين بافت‌ها
  وضعيت ويژه  طراحي شهري اين بافت‌ها
  فشردگي بافت و كوچك بودن مساحت پلاك‌هاي موجود
  بالابودن تراكم شهري و ساختماني در محدوده بافت‌ها
2- از منظر اقتصادي
   ارزش پايين زمين و ساختمان به نسبت ساير فضاهاي شهري
   استقرار افراد با طبقه درآمدي پايين‌تر در محدوده اين بافت‌ها
   كمبود سرمايه‌گذاري‌هاي زيرساختي و تمايل به انجام آن در محدوده اين بافت‌ها
3- از منظر اجتماعي
   وضعيت فرهنگي اقشار اجتماعي ساكن در بافت‌هاي فرسوده (سطح تحصيلات، ميزان باسوادي و...)
با اين شرايط در زمينه مديريت بحران در بافت‌هاي فرسوده ابتدا بايد نگاه و ديدگاه كلان به اين موضوع را طراحي و تعريف کرد كه حسب شرايط و ديدگاه‌هاي علمي موجود پيش از اينكه به مديريت بحران با دید پس از بحران در اين بافت‌ها نگاه كرد، ضرورت دارد نگاه مديريت ريسك و پيش‌انديشانه و قبل از بحران به آن داشت. موضوعي كه در سوابق مديريت بحران در ايران تاكنون كمتر به آن پرداخته شده و اخيرا در برنامه‌هاي چهارم و پنجم توسعه و برنامه‌هاي دولت مورد اقبال قرار گرفته است. در همين چارچوب در بافت‌هاي فرسوده شهري ابتدا ارزيابي خطر حاكم در اين بافت‌ها ضرورت مي‌يابد. استراتژي كاهش خطر در محدوده بافت‌هاي فرسوده در قالب بررسي ماتريسي شرايط زير امكان‌پذير است كه اجراي آن نيازمند بررسي دقيق و علمي با استفاده از تخصص‌هاي مختلف است:   
1- ارزيابي و ترسيم نقشه مخاطرات
2- شناسايي اجزاي در معرض خطر
3- تعيين اثرات احتمالي خطر
4- تعيين توانايي‌هاي مطلوب در زمينه پاسخ به بحران
5- تعيين اولويت‌هاي برنامه كاهش خطر
قوانين و مقررات مديريت بحران در بافت‌هاي فرسوده شهري
در قوانين و مقررات بالادست كشور به موضوع مديريت بحران در بافت‌هاي فرسوده توجه جدي شده است كه احصای آنها  ترسيم‌كننده چشم‌انداز و نگاه استراتژيك به اين موضوع در بافت‌هاي فرسوده شهري است. ازجمله اين قوانين، مقررات و سياست‌هاي تصويب شده مي‌توان به اجمال به موارد زير اشاره كرد:  
1- سياست‌هاي كلي نظام درباره«پيشگيري و كاهش خطرات ناشي از سوانح طبيعي و حوادث غيرمترقبه» كه در تاريخ 15/12/1383 تصويب و 25/9/1384 ابلاغ شد و مطابق وظايف و برنامه‌هاي مجمع تشخيص مصلحت نظام و با هدف استفاده از تمامي پتانسيل‌هاي موجود در كشور براي مقابله با حوادث احتمالي و پيش‌انديشي برنامه‌ها و اقدامات لازم در اين زمينه در قالب بند 2- 7 ايمن‌سازي و بهسازي لرزه‌اي ساختمان‌هاي دولتي، عمومي و مهم، شريان‌هاي حياتي و تاسيسات زير‌بنايي و باز‌سازي و بهسازي بافت‌هاي فرسوده حداكثر تا مدت 10‌سال مدنظر قرار گرفته است.
2- قانون تشكيل سازمان مديريت بحران كشور مصوب ‌سال 1387که در بند 8 ماده 8 اين قانون با مضمون  هماهنگي و نظارت در زمينه ايجاد و گسترش سيستم‌هاي موثر پيشگيري، مقاوم‌سازي و بهسازي لرزه‌اي ساختمان‌ها، زيرساخت‌ها و ابنيه و شريان‌هاي حياتي و مهم و بازسازي و بهسازي بافت‌هاي فرسوده، روش‌هاي اتكایي و جبراني خسارت نظير انواع بيمه‌ها، حمايت‌هاي مالي و سازوكارهاي تشويقي، تسهيلات ويژه و صندوق‌هاي حمايتي با همكاري دستگاه‌هاي ذيربط مورد توجه قرار گرفته است.
3- طرح جامع امدادونجات كشور مصوب 1382 مستند به ماده 44 قانون برنامه سوم توسعه كشور
4- قانون برنامه چهارم توسعه كشور مواد 30و 31 در ماده 30 و در قالب بخش عمران شهري و روستايي استحكام‌بخشي ساخت‌وسازها را به‌عنوان يك هدف مطرح و دولت را موظف به اقداماتي کرده است؛ ازجمله نوسازي و بازسازي بافت‌هاي قديمي شهرها و روستاها و مقاوم‌سازي ابنيه موجود
5- برنامه پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران 1394-1390ماده171 بر احصای مناطق ويژه نيازمند بهسازي و نوسازي در بافت‌هاي فرسوده و دسته‌بندي طرح‌هاي واقع در اين مناطق تاكيد دارد. همچنين اين سياست در قالب بند ه ماده 194 به‌صورت  بهسازي، نوسازي، بازسازي و ايمن‌سازي ساختار کالبدي محيط و مسکن روسـتايي مبتـني بر الگوي معماري اسـلامي- ايراني با مـشارکت مردم، دولت و نهادهاي عمومي مدنظر قرار گرفته است.
6- قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری مصوب 1389 به‌عنوان قانون پایه در حوزه مدیریت بافت‌های فرسوده شهری بر مبنای نظام تقسیم کار بین دستگاه‌های مسئول در این زمینه تصویب و برای اجرا ابلاغ شده است. در این قانون حسب ماده 5  وزارت کشور (سازمان مدیریت بحران کشور) مکلف شده  است برای جلوگیری از خسارات ناشی از حوادث غیرمترقبه در بافت‌های فرسوده و ناکارآمد پیشگیری لازم را با اولویت بافت‌های مذکور به‌عمل آورد.
7- سند ملی راهبردی احیا، بهسازی، نوسازی و توانمندسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری که مطابق ماده 16قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری و با هدف جلب همکاری و مشارکت کلیه دستگاه‌های ذیربط در فرآیند بازآفرینی پایدار محدوده‌ها و محله‌های هدف برنامه‌های احیا، بهسازی و نوسازی شهری در 1393 به تصویب هیأت وزیران رسیده است. اگرچه روح حاکم بر این سند بیشتر مباحث اجتماعی، مدیریتی و کالبدی است اما می‌توان مجموعه اقدامات انجام شده در قالب آن را به‌عنوان خروجی‌های قابل ‌اعتنا در زمینه مدیریت بحران تلقی کرد.
نتيجه‌گيري
در برنامه‌ريزي و تعريف استراتژي كلان براي مديريت بحران در بافت‌هاي فرسوده شهري به دو موضوع الزامات مديريت بحران شامل سازماندهي، برنامه‌ريزي، استفاده بهينه از منابع، مهارت‌هاي تخصصي و نياز‌هاي آموزشي و كسب آمادگي و همچنين اجزای سيستم مديريت بحران شامل آمادگي، پيشگيري، كاهش اثرات، مقابله (امدادونجات) و بازتواني بازسازي ‌بايد توجه شود كه كاربست آن مي‌تواند مبناي تعريف راهكارهاي ميان‌مدت در زمينه مديريت بحران در بافت‌هاي فرسوده باشد. هدف از طرح اين موضوع ارایه يك طرح كلي از نيازهاي عمده و اساسي در راستاي مقابله با بحران است كه سيستم مديريت بحران بايد خود را به آنها تجهيز کند تا بتوان سيستمي كارآمد براي مقابله با حوادث احتمالي در بافت‌هاي فرسوده و نامقاوم شهري ايجاد کرد. رويكرد غالب در تدوين اين روابط نگاه مديريت ريسك و قبل از بحران خواهد بود تا هدف كاهش اثرات ناشي از بروز حوادث احتمالي در ابعاد تلفات انساني و خسارات اقتصادي محقق شود و مي‌توان انتظار داشت كه سيستم مديريت بحران در بافت فرسوده در قالب عناصر و الزامات، منجر به تدوين برنامه‌هاي عملياتي با توجه به شرايط بافت فرسوده شود. اين برنامه‌ها مي‌تواند در قالب محورهاي زير تدوين و ملاك عمل مديران بحران و مديران شهري به ويژه در شهرهاي بزرگ و داراي خطرپذيري بالا شود:  
   برنامه آمادگي در برابر بحران
   برنامه كاهش اثرات و پيشگيري
   برنامه پاسخ و واكنش در برابر بحران
   برنامه بازسازي و بازتواني
قطعا تعريف اين برنامه‌ها نيازمند تدوين اصولي است كه خطوط راهبردي و چگونگي اجراي آن را نشان مي‌دهد.