زینب رحیمی | رشد 54 میلیونی جمعیت ایران در 40سال گذشته و توسعه شهرها، افزایش نیاز آبی و غذایی را در پی داشته و متاسفانه به دلیل نقصان‌های جدی در حکمرانی آب، تعادل بین عرضه و تقاضای آب بر هم خورده است. گرچه وزارت نیرو به‌عنوان صاحب اصلی آب در ایران سعی می‌کند از طریق بازتخصیص آب، نیازهای مختلف را پاسخگو باشد، اما بررسی‌های میدانی در تعدادی از حوضه‌های آبریز حاکی از آن است که دولت مجبور شده سهم کشاورزی و محیط‌زیست را به نفع شرب و صنعت کاهش دهد، بنابراین افزایش مصرف آب به‌عنوان نخستین و مهم‌ترین دغدغه حکمرانی آب در ایران شناخته می‌شود. همين شرايط موجب شد وزارت نیرو ابلاغیه‌ای صادر و طی آن میزان آب قابل برنامه‌ریزی‌شده را اعلام كند. این وزارتخانه قصد دارد از این طریق میزان آب قابل برداشت را تعیین کند، به‌طوری که پایداری منابع آب حفظ شود. در آب قابل برنامه‌ریزی، میزان آب مجاز قابل‌برداشت از آبخوان‌ها برای هر یک از دشت‌ها به منظور مصارف کشاورزی و سایر مصارف، همچنین میزان سهم هر یک از استان‌ها از جریان‌های سطحی در حوضه‌های درجه دو برای مصارف کشاورزی، شرب، صنعت و محیط‌زیست مشخص شده است.
اما سوال اصلی اين است که آیا این بخشنامه‌ها اجرا شدنی است؟ پاسخ به این پرسش باعث شد جلال‌الدین میرنظامی و سروش طالبی دو پژوهشگر پژوهشکده سیاست‌گذاری دانشگاه شریف با همکاری اندیشکده تدبیر آب ایران و بررسی ادبیات قانونی آب، مطالعات میدانی در مورد تخصیص و بازتخصیص آب در برخی نقاط کشور ازجمله زاینده‌رود، دریاچه ارومیه، رفسنجان و قریه‌العرب استان کرمان انجام دهند. این دو محقق ضمن تعریف اصطلاحات تخصیص و بازتخصیص و روش مرسوم بازتخصیص در ایران، درصدد احصای پیامدهای منفی بازتخصیص آب برآمدند. بازتخصیص خاموش به‌عنوان یکی از دغدغه‌های کنونی در توزیع آب مطرح می‌شود که منجر به حذف جوامع محلی از تصمیم‌گیری در حوزه آب می‌شود، همچنین اختیار تام وزارت نیرو به منابع آب کشور، امکان شفافیت و پاسخگویی را در حوزه مدیریت آب از بین برده است. این محققان معتقدند رویکرد وزارت نیرو در قبال تخصیص آب در دوران فعلی نمی‌تواند ادامه پیدا کند، چون این حیطه کاملا با حقوق بهره‌برداران قدیمی و معیشت آنها گره خورده است.
تخصیص و بازتخصیص به چه معناست؟
جلال‌الدین میرنظامی که دکترای مدیریت منابع آب دارد، با اشاره به اینکه مفاهیم تخصیص (Allocation) و بازتخصیص (Reallocation) اصطلاحات کلیدی برای روشن‌شدن ابعاد پایداری یا ناپایداری آب است، به «شهروند» می‌گوید: «تخصیص به این معناست که از منابع آب، حقوقی برای بهره‌برداران مختلف مشخص بشود و حجمی از آب برای مصارف آنها اختصاص داده شود. بازتخصیص، بازبینی در حقوق بهره‌برداران گذشته است، بنابراین مرز باریکی بین این دو وجود دارد و به راحتی نمی‌توان بین آنها تمایز قائل شد. او با بیان اینکه بازتخصیص انواع مختلفی دارد، تصریح می‌کند که در یکی از تعاریف دو نوع دسته‌بندی داوطلبانه و غیرداوطلبانه برای باتخصیص در نظر گرفته می‌شود. در بازتخصیص داوطلبانه با درک این موضوع که بهره‌بردار، حقوقی نسبت به آب دارد، تمامی تصمیمات در مورد بازتخصیص آب با رضایت و دخالت او صورت می‌گیرد، اما در بازتخصیص غیرداوطلبانه مجموعه‌ای دیگر (برای مثال دولت)، بدون رضایت جامعه بهره‌بردار در تخصیص آب بازنگری می‌کند، درنتیجه ممکن است به صورت غیرشفاف حق‌آبه فرد یا بخشی را در اختیار فرد یا بخش دیگر قرار دهد.
بازتخصیص آب در ایران
این تعریف از بازتخصیص روشن می‌کند در کشور ما بازتخصیص غیرداوطلبانه رایج است، به‌طوری‌که دولت (وزارت نیرو) اختیار تام آب را برعهده دارد. میرنظامی برای روشن‌شدن نوع بازتخصیص غیرداوطلبانه با اشاره به اینکه در موضوع تخصیص و بازتخصیص، «حقوق آب» مفهوم کلیدی است، می‌گوید: «براساس این مفهوم، بهره‌بردار حقوقی دارد، حکومت نیز به‌عنوان متولی آب، وظایفی دارد و باید منابع آب را به شکل پایدار و عادلانه بین بهره‌برداران توزیع و تقسیم کند. حقوق آب به معنی این است که هر بهره‌بردار به چه میزان از منابع آب سهم دارد و می‌تواند از آن استفاده کند و در قبال این حق چه وظایفی برعهده او است.
ایران در دام بازتخصیص خاموش
این متخصص مدیریت منابع آب با تأکید بر اینکه «حقوق بهره‌برداران» کلیدی‌ترین مفهوم در بازتخصیص آب است، اعتقاد دارد که در ایران «بازتخصیص خاموش» در جریان است، به این ترتیب که بدون اطلاع و حضور جامعه و بدون توجه به دغدغه‌های بهره‌برداران، تصمیم‌گیری در مورد نحوه مصارف آب صورت‌می‌گیرد. در نتیجه این وضع گاهی حقوق بهره‌برداران با هم التقاط پیدا می‌کند. میرنظامی در پاسخ به این پرسش که چرا در ایران بازتخصیص غیرداوطلبانه یا خاموش رایج شده است، می‌گوید: «نبود بازتخصیص داوطلبانه در ایران به این دلیل است که براساس مواد یک و 21 قانون «توزیع عادلانه آب»، مدیریت منابع آب و تخصیص آن به‌طور کامل در انحصار دولت و به‌ویژه وزارت نیرو است.» ميرنظامي با تاكيد بر اینكه در 20سال گذشته کشاورزی به‌عنوان متهم اصلی هدررفت آب معرفی می‌شود و در بازتخصیص صنعت و شرب در اولویت قرار گرفته است، اعتقاد دارد که «حقوق آب در ایران شفاف نیست»، چون حقوق بهره‌برداران به دلیل تخصیص انحصاری وزارت نیرو در هم پیچیده و آشفته شده است. برای همین در بسیاری از موارد آبی که اکنون در بازتخصیص به یک فرد یا گروهی داده می‌شود، قبلا در اختیار فرد یا گروه دیگری بوده است و بدون مشورت، مشارکت و رضایت از گروه و بخش اول گرفته می‌شود.
سرنوشت آبی کشور در اختيار وزارت نیرو
از نظر میرنظامی در بازتخصیص خاموش دو مسأله مهم مطرح‌است؛ نخست اینکه جامعه بهره‌بردار در امور بازتخصیص آب هیچ نقشی ندارد و دوم اینکه ارگانی که بازتخصیص آب را برعهده‌دارد، این وظیفه را به صورت غیرشفاف و بدون پاسخگویی انجام می‌دهد. بنابراین برای گذار از بازتخصیص خاموش اولا باید جامعه در این فرآیند درگیر شود و دوما متولی مدیریت آب کشور پاسخگویی و شفافیت خود را بالا ببرد و برای افکار عمومی و به‌ویژه جامعه بهره‌بردار مشخص کند که بازتخصیص را بر چه مبنایی انجام داده است؟ نکته حائز اهمیت آن است که این بازتخصیص‌های یک‌جانبه برای تأمین آب شرب و صنایع در مواردی پیامدهای اجتماعی درپی داشته است. از آنجا که دولت مالکیت آب را در اختیار دارد؛ سعی می‌کند کاملا متمرکز در مورد تخصیص و بازتخصیص آب در ایران تصمیم بگیرد.
نظام بهره‌برداری آب در ایران؛ از دیروز تا امروز
سروش طالبی اسکندری، متخصص توسعه منطقه‌ای نيز در پاسخ به این پرسش که چرا و چگونه حاکمیت آب به‌طور مطلق به دولت سپرده شده است؟ به تاریخچه بهره‌برداری آب اشاره و تصریح می‌کند که تا 80سال پیش، نظام سنتی بهره‌برداری آب رواج داشت. در گذشته آب‌های زیرزمینی عمدتا به شکل قنات یا چاه‌های کم‌عمق برداشت می‌شده و همچنین برای بهره‌برداری از آب‌های سطحی نهرهای سنتی و مکانیزم‌های اجتماعی و حقوقی شکل گرفته بود و قواعدی مثل قاعده حریم و حق تقدم رعایت‌می‌شد. نمونه درخشان این نظام سنتی در حوضه زاینده‌رود برقرار بود که در محدوده‌ای 200 کیلومتری قواعدی برای بهره‌برداری از رودخانه وجود داشت. به تدریج با افزایش جمعیت و ورود تکنولوژی‌های کشاورزی و آبیاری مثل تراکتور، چاه عمیق، پمپ‌های آب و در ادامه ساخت سدها، سطح زیر کشت، توسعه چشمگیری یافت، در نتیجه ساختار کشاورزی و بهره‌برداری از آب تغییر کرد. این روال جدید باعث شد بهره‌برداران به سمت منابع آب هجوم برده و از این منابع بی‌مهابا استفاده کنند.
وقتی آب ملی می‌شود
به گفته طالبی همین شرایط نابسامان در مصرف آب در حوزه کشاورزی، کشور را به سمت وضع قوانین و برقراری نظارت دولت بر بهره‌برداری از آب برد. از همین مقطع آب ملی می‌شود و با همکاری دولت، تخصیص آب مخصوصا در منابع زیرزمینی شروع می‌شود. در‌سال 1345 قانون حفاظت از آب‌های زیرزمینی و در‌سال 1347 قانون آب و نحوه ملی شدن آب مصوب شد. از این دوره به بعد، بهره‌برداری از آب‌های زیرزمینی که با سرمایه‌گذاری بخش‌های خصوصی انجام می‌شد، ملزم به دریافت مجوز و پروانه بهره‌برداری از دولت شد. یعنی مردم می‌توانند چاهی را حفر و از منابع آب استفاده کنند؛ به شرطی که دشت، شرایط حفر چاه جدید را داشته باشد و دولت این مجوز را به آنها بدهد. از این مقطع به بعد بهره‌برداری از منابع آب سطحی نیز بیشتر با ساخت سد میسر می‌شود و متاسفانه وزارت نیرو بسیار حریصانه، بدون قاعده و خارج از کنترل، روی رودخانه‌ها، سدهای جدید می‌سازد. سدهایی که افزایش تقاضای آب و بارگذاری‌های خارج از ظرفیت منابع آب را به همراه داشته است.
35سال عقب‌ماندگی در مفهوم‌سازی
با مشهود شدن تبعات این عملکرد، موضوع تخصیص منابع آب سطحی در ادبیات وزارت نیرو با تأخیری سی‌وپنج‌ساله، به‌طور جدی وارد شد و در‌سال 82 تخصیص در مورد آب‌های سطحی مطرح و در سال‌های بعد به‌روزتر و کامل‌تر شد. البته به‌هرحال دولت آب را انفالی می‌بیند که می‌تواند به تنهایی در مورد تخصیص آن تصمیم بگیرد. ولی باید توجه داشت که اکنون دوره تخصیص در بسیاری از حوضه‌های کشور به سر آمده و آب جدیدی که تاکنون به مصرف نرسیده باشد، برای تخصیص وجود ندارد. بنابراین برای تأمین نیازهای جدید به آب، با پدیده «بازتخصیص» مواجه هستیم و ورود مصرف‌کنندگان جدید به معنی خارج کردن بهره‌برداران قدیمی است. طبیعتا رویکرد وزارت نیرو در قبال تخصیص در دوران فعلی نمی‌تواند ادامه پیدا کند. زیرا این حیطه کاملا با حقوق بهره‌برداران قدیمی و معیشت آنها گره خورده است.
زاینده‌رود و حقوق آبی پایمال‌شده
یکی از مطالعات موردی این گروه تحقیقی درحوزه زاینده‌رود است. حوضه آبریزی که از سال‌ها قبل منابع آب جدید برای تخصیص در آن وجود نداشته است. واضح است که بعد از احداث سد زاینده‌رود و ساخت شبکه‌های جدید آبیاری در‌سال 1352 در آن منطقه، همه آب موجود برای مصارف آن زمان اختصاص داده شد. حتی در آن مقطع میزان مصارف از میزان منابع آب رودخانه بیشتر شد و از همین دوره وارد «بازتخصیص» شدیم. به‌رغم افزایش مصارف تعریف شده، نسبت به منابع، از آن سال‌ها تاکنون همچنان تعهدات جدید از سوی دولت از منابع زاینده‌رود داده شده است و منابع اضافه‌شده به این حوضه، اصلا پاسخگوی تقاضای تعریف‌شده نبوده است. هیچ‌گونه توافقی نیز با صاحبان قبلی حق‌آبه در این حوضه نشده است و آنها بی‌اطلاع از همه چیز به‌تدریج با این موضوع مواجه شدند که حق‌آبه قبلی آنها دیگر در اختیارشان قرار نمی‌گیرد و حقوق آب آنها پایمال شده است. در نتیجه بارگذاری جدید از‌سال 52 به بعد در حوضه زاینده‌رود به این شکل انجام شده که سهم حق‌آبه‌داران قدیمی گرفته و به بهره‌برداران جدید اختصاص داده شده است، همچنین در این حوضه، از حق‌آبه محیط‌زیست و تالاب گاوخونی به مصارف انسانی اختصاص یافت.
تقاضای آب در اصفهان
و عرضه آب از چهارمحال‌وبختیاری
رشد تقاضای آب از سوی دولت و مردم در حوضه زاینده‌رود باعث شد که پروژه‌های انتقال آب از چهارمحال‌وبختیاری به سمت اصفهان کلید بخورد. علاوه بر پروژه انتقال آب کوهرنگ یک که در‌سال 1332 افتتاح شد؛ بین دهه 60 تا 90 چند پروژه جدید انتقال آب از حوضه کارون و دز اجرا شد که مجموع اینها در کنار آورد اولیه زاینده‌رود؛ یک‌میلیارد و 492میلیون متر مکعب آب را برای حوضه زاینده‌رود به ارمغان آورد. همچنین در سه دهه اخیر چندین شبکه آبیاری (از جمله شبکه آبیاری برخوار، مهیار، جرقوییه و رودشتین) با صرف بودجه هنگفت در حوضه زاینده‌رود ساخته شد که در برخی از این شبکه‌ها تاکنون تنها دو، سه بار آب از زاینده رود تأمین شده است که همین موضوع، دور ریختن سرمایه‌های مالی کشور به حساب می‌آید.
کاشت محصولات آب‌بر در اصفهان
ساخت شبکه‌های گسترده آبیاری در اصفهان منجر به مصرف بی‌رویه آب، افزایش سطح زیر کشت اراضی و بالا رفتن توقع نسبت به دریافت آب کافی، حذف آیش‌گذاری، کاشت محصولات آب‌بر و در نتیجه افزایش تقاضای آب شد. همچنین در بالادست حوضه زاینده‌رود در استان چهارمحال‌وبختیاری و اصفهان مصارف آب به شدت افزایش یافته است. طبق تصویب‌نامه الحاق آب کوهرنگ و قوانین آب کشور، دولت سالانه در حوضه زاینده‌رود تنها 384میلیون متر مکعب آب دراختیار دارد، درحالی‌که یک‌میلیارد و 976میلیون متر مکعب آب تخصیص جدید داده است.
افزایش نیاز آبی اصفهان از 30میلیون به 400میلیون
مصارف آب شرب اصفهان نیز به دلیل افزایش جمعیت و توسعه شهر، افزایش چشمگیری یافته به‌طوری که مصرف آب شهر اصفهان از 30میلیون متر مکعب در دهه 50 به 400میلیون متر مکعب در شرایط موجود رسیده است و آب تعدادی شهر در خارج از حوضه زاینده‌رود مانند یزد و کاشان نیز بر منابع آب زاینده‌رود تحمیل شده است. درنهایت حوضه زاینده‌رود تبدیل به یکی از صنعتی‌ترین مناطق کشور شده و صنایع آب‌بر زیادی در این ناحیه ایجاد شده‌اند. به دلیل اینکه تأمین آب شرب و صنعت و کشاورزی بالادست در سال‌های خشک با اطمینان بالایی تأمین می‌شود، تمامی فشار در سال‌های خشک به مناطق کشاورزی شرق اصفهان و محیط‌زیست وارد می‌شود و مشکلات این بخش‌ها را دو چندان می‌کند. مجموعه اين اتفاقات نشان مي‌دهد كه بازتخصيص آب و شكل‌گيري الگوهاي جديد مصرف در ايران كلاف مديريت منابع آب را بيش از پيش پيچيده كرده است.